Блюстители верховной власти: Институт губернаторства в России: Исторический очерк /Александр
Манько. - М.: Аграф, 2004. - 240 с., ил.
Книга доктора исторических наук, профессора А.В. Манько
посвящена актуальной в наше время теме - истории института
губернаторства царской России от момента его возникновения
до падения самодержавия, сложный и длительный процесс
становления и развития которого рассматривается через
активную деятельность выдающихся государственных мужей:
светлейшего князя А.Д. Меншикова, графа П.А. Румянцева,
светлейшего князя Г.А. Потемкина, графа М.М. Сперанского,
светлейшего князя М.С. Воронцова, графа Н.Н. МуравьеваАмурского. Именно они своей энергией, талантом, административным опытом внесли наибольший вклад в развитие
российской государственности.
ББК 63.3(2)51-33
От автора
Вельможу должны составлять
Ум здравый, сердце просвещенно;
Собой пример он должен дать,
Что звание его священно,
Что он орудье власти есть...
Г Державин
В 90-с годы ХХ в., в условиях перехода России к ры-
ночной экономики, радикальных преобразований в
обществе, одной из важнейших задач стала реорганизация государственного управления. Начался сложный процесс становления и развития новых органов
верховной власти, местного самоуправления. В частности, важную роль в этом процессе стал играть воссозданный институт губернаторства -~ основное звено в
системе управления субъектов Российской Федерации
и одно из средств решения проблемы взаимоотношений центра с местными органами власти.
В связи с этим, на наш взгляд, практический интерес представляет исторический опыт царской России.
В отечественной истории государственная власть
всегда играла исключительную роль в жизни общества. В последние годы наблюдается повышенный интерес к деятелям, занимающим высокие государственные посты. И это понятно, ведь слишком многое зависит именно от личностей. Не случаен поэтому взгляд в
прошлое, на деятельность исторических государствен-
_.......і_........._...._......-±_і..._
4
.._.___..._._.__....._..__......._.і.-_.
ных мужей, тем более что о большинстве из них мы
знаем очень мало. Между тем деятельность выдающихся российских государственников в должности губернатора, генерал-губернатора, наместника свидетельствует о важной роли именно л и чн ости адми-
нистратора в управлении губерниями.
Общеизвестно, что задачи государственного управления не могут быть решены только благодаря деятельности центральных органов. Поэтому верховная
власть и имеет исполнительные органы на местах, от
состояния и эффективности управленческих структур
которых в значительной степени зависит дееспособность страны. Как и центральное управление, местные
органы власти складывались и действовали исторически, менялись их формы, отражая в своей организации те или иные воззрения, характерные для каждой
эпохи.
Историческими предшеетвенниками губернатора
как представителя центральной власти на местах были
в Древней Руси посадник и наместник, а в Московском
государстве - воевода, возглавивший в Х\/І в. местную
администрацию. Должность губернатора в системе государственного управления самодержавной России
возникла в начале Х\/ІІІ в., в ходе радикального реформирования Петром І центральных и местных уч-
реждений, когда великий преобразователь осуществил
губернскую реформу. Созданный институт губернаторства явился еще одним новым мощным административным звеном в петровской модели политической
системы абсолютистской России. В результате петровских преобразований местная власть, усилившаяся сословным элементом в лице дворянства, была поставлена под более строгий контроль высших правительственных учреждений.
В сложившейся системе местной администрации с
1775 г. высшую должность занимал генерал-губерна-
-_----__-_----і----
5
-.-._....і_._.....__і....._1..
тор, обладавший гражданской и военной властью и
возглавлявший генерал-губернаторство. В ХІХ столетии для административного управления национальными окраинами России назначались наместники. Они
имели особые полномочия, полученные от монарха.
Тенденция дальнейшего укрепления роли губернатора в местной администрации наиболее убедительно
просматривалась в царствование Екатерины ІІ, Николая І и особенно Александра ІІ, когда во время буржуазных реформ 60-70-х гг. ХІХ в. проблема реорганизации государственного аппарата империи встала
особенно остро. Вся деятельность губернаторов с момента возникновения этого института в системе государственного управления вплоть до ликвидации царизма в России должна была подтверждать одну из
наиболее характерных черт русского абсолютизма сосредоточение всех функций верховной власти в руках монарха. Политическая и административная
власть видоизменялась в разные эпохи, но во все времена сохраняла фундамент - строгий контроль центра.
Управление империей осуществлялось через огром-
ный б1орократический аппарат, который в начале ХХ
столетия насчитывал почти 385 тысяч чиновников всех
рангов. Знакомство с биографией «государевых слуг»
помогает выявить одну общую, исторически
сложившуюся черту - казнокрадство. Еще в первой
четверти ХІХ в., в царствование Александра І, патриарх отечественной историографии Н.М. Карамзин в
«Записке о древней и новой России» писал: «Россия состоит не из Петербурга и Москвы, а из 50 или более частей, называемых губерниями; если там пойдут дела
как должно, то министры и Совет могут отдыхать на
лаврах; а дела пойдут как должно, если вы найдете 50
мужей умных, добросовестных, которые ревностно
станут блюсти вверенное каждому из них благо полумиллиона россиян, обуздают хищное корь1стол1обие
____
6
__.._ї.:.__._..ї.._.±......і.
нижних чиновников и господ жестоких, восстановят
правосудие, успокоят земледельцев, ободрят купечество и промышленность, сохранят пользу казне и народу. Если губернаторы не умеют или не хотят делать того, - виною худое образование губернских
властей. Каковы ныне, большею частью, губернато-
ры? Люди без способностей и дают всякою неправдо1о наживаться секретарям - или без совести и сами
наживаются. Не выезжая из Москвы, мы знаем, что в
такой-то губернии начальник - глупец, и весьма дав-
но! в такой-то - грабитель, и весьма давно!.. Слухом
земля полнится, а министры не знают того или знать
не хотят!.. К чему писать законы, разве для потомст-
ва? Не бумаги, а люди правят».
Сейчас уже всем понятно, что злоупотребление
властью - неизлечимый недуг. Многочисленные архивные материалы свидетельствуют, что постоянно
издавались особые царские указы, где виновным в
злоупотреблении властью угрожали тюрьмой, батогами, кнутом и даже смертной казныо. Но все это не
очень помогало изжить пороки представителей власти: не только низшие приказные люди, но и высшие
чиновники, знатные вельможи «забыли страх Божий,
Государево крестное целование и час смертный для
посулов и скверных прибытков мздоимания››. И в
просвещенный век императрицы Екатерины ІІ, и в последующие времена правления династии Романовых
губернская администрация не брезговала взяточничеством и другими злоупотреблениями. Были и такие
представители, которые отличались особым деспотизмом. Так, например, военный генерал-губернатор Москвы граф А.А. Закревский был хорошо известен своим самодурством, и в продолжение одиннадцати лет первопрестольная страдала от капризов
графа. По воспоминаниям московского купца Н. Найденова, главноначальствующий напоминал какого-то
азиатского хана или китайского наместника. «Самодурству и властолюбию его не было меры, - подчеркивал автор, - он не терпел, если кто-либо ссылался
на закон, с которым не согласовывались его распо-
ряжения. “Я - закон”, - говорил он в подобных случаях».
В истории губернаторского правления в царствование Екатерины ІІ привлекает внимание один сюжет,
связанный с кратковременной деятельностью на административной ниве придворного пиита Гаврилы
Романовича Державина. Речь идет о том, что он по
собственному желанию четыре года находился на губернаторских должностях. В первый раз, 22. мая 1784 г.,
Г.Р. Державин был назначен в Петрозаводск губернатором Олонецкого наместничества. Однако с самого
начала у него не сложились взаимоотношения с наместником края Тутомлиным. Из-за этого императрица
своим указом от 15 декабря 1785 г. определяет его губернатором в Тамбов под начальство рязанского и
тамбовского генерал-губернатора Гудовича. Для автора «Фелицы›› второе губернаторство вообще завершилось судебным разбирательством в Сенате. Гаврила
Романович, пользуясь своей властью, попытался бороться со взяточниками и мошенниками среди губернского чиновничества, улучшить жизнь населения, положение во вверенных губерниях, но не смог
добиться серьезных успехов. В 1788 г. он под предлогом различных служебных упущений был не только
отстранен от должности губернатора, но и отдан под
суд Сената. Спустя полгода при вмешательстве Екате-
рины ІІ и ее фаворита Г.А. Потемкина Г.Р. Державин
был освобожден от обвинений!
Как известно, журналисты, писатели и историки
царской России, а позже и советская историография
упражнялись в критике губернского управления.
В результате такого одностороннего освещения в мас-
совом сознании россиян уже очень давно сложилось
самое отрицательное мнение об институте губернаторства. Но не следует забывать, однако, что среди
губернаторов, генерал-губернаторов (наместников)
были и честные люди, добросовестно служившие Отечеству.
Когда речь идет о положительной стороне исторического опыта функционирования местной администрации в системе общегосударственного управления, то
имеется в виду прежде всего активная деятельность на
благо России таких выдающихся государственников и
энергичных администраторов, как светлейший князь
А.Д. Меншиков, граф П.А. Румянцев-Задунайский, свет-
лейший князь Г.А. Потемкин-Таврический, А.П. Мельгунов, М.М. Сперанский, светлейший князь М.С. Воронцов, граф Н.Н. Муравьев-Амурский. Каждый из них бла-
годаря энергии, большому опыту государственного
деятеля внес неоценимый личный вклад в обустройство
вверенной ему губернии. Представляется, что изучение
этой актуальной темы не только интересно для понимания природы, особенностей российского самодержавия, характера функционирования его государственного аппарата, но и практически полезно с точки зрения
анализа исторического опыта.
Институт губернаторства с момента создания в
первой четверти ХУІІІ в. и до его ликвидации в начале ХХ столетия прошел сложный путь развития. И во
все времена для административной деятельности губернаторов как блюстителей верховной власти на мес-
тах была характерна некоторая двойственность. С одной стороны, они выполняли функцию органа надзора, а с другой - являлись органом непосредственного
управления.
Автор книги стремился рассмотреть функционирование института губернаторства на всех исторических
этапах, а также - показать вклад крупных администра-
торов в развитие россиискои государственности.
Необходимо подчеркнуть, что в дореволюционной
историографии проблемам становления и развития государственного аппарата царской России, и в частности истории российского губернаторства, уделено
большое внимание. Среди наиболее известных авторов
\.І
\.І
следует отметить А. Андреевского, А. Градовского,
М. Богословского, И. Блинова, А. Лохвицкого, А. Романович-Славатинского, В. Романовского, Ю. Готье.
Из советского и посткоммунистического периодов
важно назвать работы Н. Ерошкина, П. Зайончковского, Н. Павленко, И. Оржеховского, П. Зырянова,
В. Балязина, М. Шумилова.
При подготовке данной книги автор использовал
первоисточники, посвященные непосредственно избранной теме, включая документальные материалы,
хранящиеся в Отделе рукописей, Музее книг и Отделе
русского зарубежья Российской государственной библиотеки. Были также привлечены труды отечественных историков (как классиков русской историографии
Н.М. Карамзина, С.М. Соловьева, В.О. Ключевского,
так и других известных ученых), мемуарная литература, журнальные публикации.
Автор надеется, что эта работа поможет и муниципальным служащим, и опытным управленцам больше
узнать о просвещенных, энергичных администраторах
прошлого, об их заслугах перед Отечеством, вызовет
интерес у всех, кто желает больше узнать о российской
истории.
Во время работы над рукописыо большую помощь
автору оказали сотрудники ,Российской государственной библиотеки и Государственной публичной исторической библиотеки России. Автор благодарен за по-
лезные советы доктору исторических наук, профессору
А.Ф. Смирнову, историку и пъісателю В.Н. Балязину.
Глава І
ПРЕДШЕСТВЕННИКИ
гУввРнАтоРской влАсти
О тени прошлого, как властны вы над нами!
В. Я. Брюсов
Со времени образования Русского раннефеодального государства функцию главного правительственного органа выполнял сам князь, принимавший личное
участие во всех делах управления. Уже тогда наметилось стремление к укреплению верховной власти на
местах. Со времен Олега киевские князья посылали
для управления городами своих дружинников, которые назывались мужами, при Ярополке - посадниками,
а с середины ХІІ в. - наместниками. Именно они являлись местными органами княжеской власти.
В Древней Руси главным местным органом княжеского управления являлся посадник. Назначение посадника в тот или иной город означало, что этот город
входит в состав владений данного князя. Таким образом, уже на первом этапе существования Русского государства князем назначались и увольнялись местные
представители центральной власти. Посадники являлись родственниками князя, его боярами, дружинника-
ми. В Новгороде уже с середины ХІІ в. встречаются
выборные посадники и при этом не сменяемые князем
(только по суду). В политическом смысле посадник
был связующим звеном между городом, где он правил,
и князем. Первой обязанностью посадника было сохранение власти своего князя на вверенной ему территории. Посаднику принадлежала военная и судебная
власть, он являлся хранителем порядка, собирал дань,
пошлины. В распоряжении посадника находилась дружина. Функции власти посадника, в сущности, были
несложными - они сводились к сбору налогов и военной защите, да отчасти к суду, отчего и компетенция
его была весьма ограниченной. Кстати, недоразумения между князем и его местным представителем возникали главным образом из-за сбора дани для князя.
С ХІ в. в Древней Руси и в Русском государстве (до
середины Х\/І в.) для управления волостью от имени
великого или удельного князя назначался волостель.
Он выполнял административные, финансовые и судебные функции'.
С середины ХІІ в. должность посадника постепенно
начала заменяться наместником, и к ХІУ в. название
«наместник» утвердилось окончательно. Посадники
сохранились только в Великом Новгороде и Пскове.
Изменение в терминологии, скорее всего, было обусловлено стремлением более точно определить характер власти областного правителя с княжеской грамотой. Если слово «посадник» давало только указание на
порядок назначения, то в «наместнике›› уже чувствуется сила власти. Параллельно с наместниками, назначавшимися в города и уезды, были и волостели2, не зависимые от наместников. И наместники, и волостели
назначались князем двумя грамотами: одна давалась
' В отличие от посадника (и позже наместника) волостель не
имел власти над войском.
2 По земской реформе 1555 г. должность волостеля была ликвиднрована и заменена земскими выборными органами.
на имя назначаемого лица, другая - на город или волость. Назначение основывалось не на способностях
претендента, а исключительно на преданности князю.
С образованием Русского централизованного государства одновременно происходила модернизация всей
политической системы. В то время три социальные силы - феодальная аристократия, служилое дворянство и
посадская элита - составили основу сословно-представительной системы управления. Централизация вызвала существенные изменения как в государственном
аппарате, так и в государственной идеологии. От Византии Русь приняла атрибуты православной державы, государственную и религиозную символику, а принятый в 1547 г. Иоанном ІУ титул царя означал его
самодержавную власть.
Начавшийся процесс усиления власти московского
царя сопровождался параллельно формированием новой
структуры государственного управления - приказновоеводской. Ее главная отличительная особенность централизация и сословность. Высшим органом власти тогда стала Боярская дума - совещательный орган,
а отраслевыми органами центрального управления Приказы.
Правительство Иоанна ПІ создало систему местного управления, в которой центральной фигурой являл-
ся наместник. Назначение в наместники было связано
с традициями удельных княжеств. К примеру, в Великом Новгороде и Пскове наместниками назначались
в большинстве случаев Шуйские, Горбатые, Ростов-
ские, родственники которых находились в этих городах на княжении. Кстати, московское наместничество
обычно занимал один из наиболее приближенных бояр
великого князя (царя), срок нахождения наместника в
должности не был четко определен, а в Москве он исполнял ее пожизненно. Великий князь (царь) лично на-
значал наместников и волостелей, которые в своей де-
ятельности опирались на штат чиновников. Наместники руководили административными, финансовыми,
военными* и судебными органами.
В ходе начавшейся централизации власти происходило преобразование всей политической системы Русского государства. Местное управление первой половины ХУІ в. в наибольшей степени, чем центральное,
сохранило пережитки феодальной раздробленности.
В частности, это негативно проявилось в наместничестве, которое обеспечивалось системой кормления,
когда администрация наместника содержалась за счет
местного населения. Система кормления была своеобразной формой материальной компенсации дворянст-
ву за военную службу. Величина «кормов» для наместников обозначалась в уставных грамотах. Назначение
на должность выражалось словами: «пожаловали в
кормление». Поэтому получившие должность и назывались кормле/ящиками.
Местные чиновники собирали подати с населения
натурой (или деньгами), не получая жалованья из государственной казны. Натуральный характер вознаграждения за службу соответствовал низкому уровню
развития товарно-денежных отношений. Наместник
рассматривал управляемые им города или волость как
законный, признанный князем источник собственного
дохода и благополучия. В связи с этим В.О. Ключевский отмечает, что
Последние комментарии
40 минут 24 секунд назад
8 часов 29 минут назад
11 часов 1 секунда назад
11 часов 7 минут назад
1 день 22 часов назад
2 дней 2 часов назад